Advies: een aanlokkelijk perspectief voor de decentrale volksvertegenwoordiger 

Kernboodschap

Hoe kan de aantrekkelijkheid van volksvertegenwoordigende functies in het decentrale bestuur worden vergroot? Hoe kunnen tijdsbesteding, werkdruk, verantwoordelijkheid en de beloning van decentrale volksvertegenwoordigers meer in balans worden gebracht? Helpt een regeling voor burgerschapsverlof om het ambt aantrekkelijk te houden en te maken? Dat zijn de vragen die de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)1 de Raad voor het Openbaar Bestuur stelde over de versterking van de positie van decentrale volksvertegenwoordigers. Naar aanleiding van de adviesvraag heeft de Raad eerst een analyse uitgevoerd naar de aantrekkelijkheid van het ambt (zie Bijlage I). Op grond hiervan en in antwoord op de vragen adviseert de Raad als volgt.

Volksvertegenwoordiging in het decentrale bestuur is lekenbestuur. De Raad benadrukt opnieuw de waarde hiervan. Lokale en regionale democratie heeft de legitimiteit nodig van de politicus, die goed is aangesloten op wat er in de maatschappij leeft. Passend bij lekenbestuur mag het accent van het werk van gemeenteraden, provinciale staten en algemeen besturen van waterschappen volgens de Raad meer liggen bij volksvertegenwoordigende activiteiten in plaats van dat bijna tweederde van de beschikbare tijd opgaat aan bestuurlijke activiteiten. Decentrale volksvertegenwoordigers geven hart en ziel voor de publieke zaak. Maar voortgaan met de huidige intensieve invulling van het ambt draagt het risico met zich mee dat het voor steeds minder mensen mogelijk is om volks vertegenwoordiger te worden. Als de inzet van decentrale volksvertegenwoordigers niet of slechts heel moeilijk te combineren is met werk, zorgtaken en de privésituatie, dan staat dat op gespannen voet met het principe dat het ambt voor iedereen toegankelijk moet zijn. Dus benadrukt de Raad dat het ambt van decentrale volksvertegenwoordiger een nevenfunctie is en dat ook moet blijven. Passend bij de aard en omvang van een nevenfunctie, pleit de Raad ervoor dat de werkzaamheden van decentrale volksvertegenwoordigers behapbaar moeten zijn met minder tijdsbesteding (pakweg 8 tot 12 uur) dan de 16 tot 20 uur die nu gemiddeld in het werk worden gestoken door gemeenteraads- en statenleden.

Dagelijks bestuur en decentrale volksvertegenwoordiging hebben verschillende rollen en nemen verschillende positie in het stelsel in. Daarbij horen afspraken over goede rolneming: volksvertegenwoordiging, kaderstelling, controle. En afspraken over goede ondersteuning: griffie, rekenkamer en facilitering door het dagelijks bestuur. Bewuste rolneming en goede ondersteuning kunnen volgens de Raad bijdragen aan reëel minder tijdsbesteding en vergroten zo de aantrekkelijkheid van het ambt. Het dwingt decentrale volksvertegenwoor digers sommige dingen anders te doen: minder bestuurlijke activiteiten zoals vergaderen, stukken lezen en fractieberaad. Dat kan alleen als wordt geïnvesteerd in een goede toerusting (griffie, rekenkamer, fractieondersteuning, scholing). Goede democratie is die investering volgens de Raad meer dan waard. Verbetering van secundaire arbeidsvoorwaarden maakt het ambt aantrekkelijker, bijvoorbeeld door middel van een voorziening die het risico van het mislopen van pensioenopbouw opvangt en door meer ondersteuning voor scholing. Gemeenteraadsleden uit de kleinste gemeenten (tot en met 8.000 inwoners) ontvangen gemiddeld de laagste vergoeding; € 4,91 per uur. In gemeenten met een inwonertal tussen 150.000 en 375.000 inwoners is de ontvangen vergoeding gemiddeld de hoogste: € 19,64 per uur. Het verschil in beloning tussen gemeenteraadsleden van verschillende gemeentegrootte is naar het oordeel van de Raad te groot. Daarom adviseert de Raad dat de vergoeding voor werkzaamheden van gemeenteraadsleden in kleine gemeenten (tot 24.000 inwoners) omhoog gaat.2 In grote gemeenten (vanaf 100.000 inwoners) is het gemeenteraadslidmaatschap een halve baan en dat staat op gespannen voet met het principe dat het ambt een voor iedereen toegankelijke nevenfunctie moet zijn. De Raad vindt dat ook het ambt van volksvertegenwoordiger in grote gemeenten zou moeten worden ingevuld met minder tijdsbesteding om zo toegankelijk en aantrekkelijk te zijn. In de redenering is het, passend bij de beperktere omvang van de nevenfunctie, voorstelbaar dat de vergoeding voor gemeenteraadsleden van grote gemeenten (vanaf bijvoorbeeld 100.000 inwoners) op termijn gefaseerd omlaag kan. Bij feitelijk minder tijdsbesteding kan de vergoeding voor provinciale statenleden gelijk blijven. De Raad juicht maatwerk toe waarbij werkgevers decentrale volksvertegenwoordigers (in spe) voldoende ruimte bieden om een combinatie van werk en het lidmaatschap van een decentrale volksvertegenwoordiging mogelijk te maken. Flexibiliteit in werktijden, beschikbaarheid en eventueel de mogelijkheid van parttime verlof zouden hieraan kunnen bijdragen, aldus de Raad. Tegelijkertijd realiseert de Raad zich dat nieuwe wettelijke regelingen voor politiek of burgerschapsverlof niet eenvoudig implementeerbaar zouden zijn. Bij minder tijdsbesteding is het ambt van decentrale volksvertegenwoordiger voor werknemers, zelfstandig ondernemers en zzp-ers beter behapbaar naast hun hoofdwerkzaamheden. Nu voorts uit onderzoek blijkt dat de meeste gemeenteraadsleden ervaren dat hun werkgever zich flexibel opstelt, denkt de Raad dat maatwerk ook binnen de bestaande regelingen voor politiek of burgerschapsverlof tot de mogelijk - heden behoort. Daarbij vindt de Raad het wenselijk dat decentrale over - heden met werkgevers overeenkomen dat actief wordt gewezen op het feit dat het mogelijk is en ruimte wordt geboden voor werknemers om volks - vertegenwoordiger te zijn. De aantrekkelijkheid van het ambt kan worden vergroot door herwaardering: betere beeldvorming over het belang en het werk van volks - vertegenwoordigers. Om meer geïnteresseerden voor het ambt te werven bepleit de Raad experimenten om het potentieel aan te boren van de 98% van de mensen die geen lid zijn van een politieke partij.

Lekenbestuur

Decentrale volksvertegenwoordiging moet lekenbestuur zijn en blijven. De oorspronkelijke betekenis van het begrip ‘leek’ (behorend tot het volk, niet tot de geestelijke stand) en de nieuwe betekenis (geen vakman) geven precies aan waarom lekenbestuur zo’n belangrijk kenmerk is van onze decentrale volksvertegenwoordiging. Voortschrijdende professionalisering van onze maatschappij maakt het steeds verleidelijker voor decentrale volksvertegenwoordigers om materiedeskundigheid te vergaren. Maar democratie heeft de legitimiteit nodig van de politicus, die goed is aangesloten op wat er in de maatschappij leeft. Gespecialiseerde kennis is het terrein van de vakman, de ambtenaren en de dagelijkse bestuurders (burgemeesters, wethouders, commissarissen van de koning, gedeputeerden, dijkgraven, heemraden). Die deskundigheid moet dienstbaar zijn aan democratie en niet andersom, democratie die wordt gerund door deskundigen. Decentrale volksvertegenwoordigers zijn geen vaklui, het lekenbestuur is noodzakelijk voor de legitimiteit van het decentrale openbaar bestuur en vormt zo juist het contrapunt van de steeds verder oprukkende specialisering. Daarom is het zijn van decentrale volksvertegenwoordiger niet een beroep waaraan arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid zijn verbonden, maar een politiek ambt. Een hoog ambt dat herwaardering verdient. Het ambt van decentrale volksvertegenwoordiger is dus een nevenfunctie, een functie ‘erbij’, en de Raad wil dat graag zo houden. 9 voor de publieke zaak • advies van de raad voor het openbaar bestuur De Raad ziet dat decentrale volksvertegenwoordigers in gemeenteraden, provinciale staten en algemeen besturen van waterschappen zich vol overgave inzetten voor hun gemeente, provincie en waterschap. Dat doen zij met toewijding, enthousiasme en enorme gedrevenheid. De Raad vreest echter dat het vroeg of laat zal vastlopen: wie kan het nog opbrengen om het ambt te vervullen naast het werk en de privésituatie? De Raad stelt vast dat de tijdsbesteding van het werk van decentrale volksvertegenwoordiger blijft toenemen en dat dit voor veel mensen een drempel vormt om politiek actief te worden. In tal van gemeenten is het moeilijk gebleken om de kieslijsten voor de gemeenteraadsverkiezingen goed bezet te krijgen. Daarin schuilt het gevaar van een eenzijdig samengestelde gemeenteraad met alleen mensen die het ambt van volksvertegenwoordiger kunnen combineren met werk, zorgtaken en de privésituatie. De Raad vindt echter principieel dat het ambt voor iedereen toegankelijk moet zijn.

Werkwijze en tijdsbesteding

De gemiddelde tijdsduur die gemeenteraadsleden besteden aan het gemeenteraadswerk is licht gestegen van 15,9 uur in 2014 naar 16 uur in 2017. Hoe groter de gemeente, hoe meer tijd gemeenteraadsleden gemiddeld besteden aan gemeenteraadswerk: in grote gemeenten is het gemeenteraadslidmaatschap een halve baan.3 Statenleden zijn nog meer tijd kwijt, gemiddeld besteden zij meer dan 20 uur per week aan het statenwerk.4 De tijdsbesteding staat op gespannen voet met de aard en omvang van een nevenfunctie. Een aanlokkelijk perspectief zou zijn dat de tijdsbesteding minder uur bedraagt, bijvoorbeeld 8 tot 12 uur. Ook voor gemeenteraadsleden van grote gemeenten en Statenleden van provincies.

Minder feitelijke tijdsbesteding dwingt de dingen anders te doen. Minder bestuurlijke activiteiten: minder vergaderen, minder stukken lezen, minder fractieberaad. De handvatten hiervoor zijn niet nieuw: efficiënter vergaderen, betere raads- of statenstukken, stuur als volksvertegenwoordiging op hoofdlijnen en laat de details over aan het dagelijks bestuur (colleges van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten, dijkgraaf en heemraden). Minder is in dit geval ook meer. Meer ondersteuning: een beter toegeruste griffie, meer fractieondersteuning, een sterke rekenkamer die controlewerkzaamheden uitvoert.

De meerderheid van de zittende decentrale volksvertegenwoordigers (ongeveer 60%, zowel gemeenteraadsleden als Statenleden) geeft aan tevreden te zijn met de tijdsbesteding, bijna een kwart zou er nog wel meer tijd in willen steken. Het pleidooi van de Raad om minder tijd te besteden gaat tegen deze tevredenheidscijfers in, zo lijkt het. Maar de Raad beoogt hiermee de aantrekkelijkheid van het ambt te verhogen. Want de klachten over werkdruk zijn er ook: het is bijna niet te combineren met werk en de privésituatie. En hoge werkdruk en tijdsbesteding zijn de grootste afschrikkers voor mensen die overwegen zich beschikbaar te stellen voor het ambt van volksvertegenwoordiger.

Er is nog een reden om te pleiten voor minder tijdsbesteding. De laatste jaren hebben met name gemeenteraden meer verantwoordelijkheden gekregen als gevolg van de decentralisaties in het sociale domein. En de verwachting is dat het daar niet bij blijft met de komst van de Omgevingswet. Ongemerkt stapelt het aantal uren zich op met de toegenomen verantwoordelijkheid en dat kan niet de bedoeling zijn van lekenbestuur. Dan doemt de valkuil op om van decentrale volksvertegenwoordigers vaklui te maken en dat was en is niet de bedoeling.

Logischerwijs komt dan de vraag op: waar moet de schaarse tijd dan wel aan worden besteed? Als decentrale volksvertegenwoordiger moet of wil je blijkbaar veel geïnformeerd worden. Maar daarin schuilt de valkuil van materiedeskundigheid. Dus zouden decentrale volksvertegenwoordigers volgens de Raad goed het onderscheid moeten maken tussen need to know en nice to know. In plaats van aan de dominantie van de planning en control cyclus kan de schaarse tijd beter worden besteed aan wezenlijke vragen over visie en de rol van de volksvertegenwoordiging ten opzichte van het dagelijks bestuur. Bijna tweederde van de beschikbare tijd gaat op aan bestuurlijke activiteiten zoals controleren en kaderstellen, terwijl volgens de Raad de kracht van lekenbestuur en de toegevoegde waarde van de gemeenteraad, provinciale staten of algemeen besturen nu juist ligt in de rol van volksvertegenwoordiger. Dus vindt de Raad dat dáár het accent in de werkzaamheden van decentrale volksvertegenwoordigers zou moeten liggen. Natuurlijk blijven kaders stellen en controleren belangrijke rollen, maar voor die functies is het goed mogelijk adequate ondersteuning te organiseren in de vorm van toegesneden voorbereiding door het dagelijks bestuur en bijstand door een behoorlijk uitgeruste griffie en een sterke rekenkamer.

Daarnaast kunnen meer expliciete afspraken over rolneming worden gemaakt. Wat is de rol van de decentrale volksvertegenwoordiging ook ten opzichte van het dagelijks bestuur, bij welk vraagstuk of opgave? En in welke fase van beleidsontwikkeling? Dat is in toenemende mate van belang in een omgeving met wederzijdse afhankelijkheden, waarin vaak alleen via net - voor de publieke zaak • advies van de raad voor het openbaar bestuur werk samenwerking of meervoudige democratie5 tot resultaat gekomen kan worden. Goede afspraken vooraf hierover kunnen ‘verlichtend’ werken in tijdsbesteding en leiden tot effectievere volksvertegenwoordiging.

Rechtspositie en beloning

Voor de ijver: kort historisch overzicht

De instituties van de lokale infrastructuur zijn al meer dan 150 jaar oud, maar het decentrale openbaar bestuur van nu is allang niet meer de gemeente, de provincie of het waterschap van toen. De rechtspositie van politieke ambtsdragers veranderde geleidelijk mee. De meeste politieke ambten werden vroeger als erebanen beschouwd; erebanen die slecht werden betaald en als nuttige vrijetijdsbesteding werden gezien, al dan niet naast een volwaardige betrekking. Later veranderden de meeste bestuursambten (wethouders, gedeputeerden) in voltijdse, volwaardige en betaalde betrekkingen. Ook het ambt van decentrale volksvertegenwoordiger ontwikkelde zich onder invloed van zowel het streven materiële invulling te geven aan het passief kiesrecht (het principe dat elke Nederlander voor landsbediening in aanmerking komt) als de behoefte aan goed gekwalificeerde burgers voor de vervulling van politieke functies.

Het systeem van vergoedingen voor decentrale volksvertegenwoordigers kent een lange geschiedenis. In de gemeentewet van 1851 kregen gemeenteraadsleden een presentievergoeding per bijgewoonde vergadering van de gemeenteraad. De bedoeling van de wetgever was dat dit presentiegeld ‘slechts [moest] strekken tot aanmoediging van ijver; het droeg zeker geen karakter van een schadevergoeding, nog minder dat van een beloning voor bewezen diensten.’ 6 Dit karakter bleef na de wijziging van de gemeentewet in 1931 gehandhaafd. De maximum toelaatbare bedragen werden vastgesteld door het college van Gedeputeerde Staten, nadat de gemeenteraad was gehoord, en werden in de praktijk gerelateerd aan het aantal inwoners van de gemeente. Vooral in kleinere gemeenten werden lagere bedragen vastgesteld.

De grondslag voor het huidige systeem van vergoedingen werd in de jaren ’70 van de vorige eeuw gelegd door de commissie-Merkx. De presentievergoeding werd niet langer toereikend geacht, de zwaarte van het gemeenteraadslidmaatschap kon niet meer worden afgemeten aan het aantal raads- en commissievergaderingen, omdat het zwaartepunt van de werkzaamheden alsgemeenteraadslid veeleer buiten de vergaderingen lag. De commissie stelde dan ook voor het bestaande systeem van de presentievergoedingen te verlaten en te vervangen door een geheel ander systeem. Dit zou moeten inhouden dat aan gemeenteraadsleden een jaarlijkse vergoeding en een onkostenvergoeding werd gegeven.

Bij het zoeken naar een hanteerbaar vergoedingensysteem overwoog de commissie twee systemen. In het eerste werd, uitgaande van een compensatie voor gederfd inkomen, een wettelijk verplicht verlof ingevoerd met doorbetaling van loon voor werknemers-gemeenteraadsleden, waartegenover een schadeloosstelling aan de werkgever zou worden betaald. In het tweede werd uitgegaan van betaling van de vergoeding voor de werkzaamheden aan het gemeenteraadslid zelf. Aan het eerste systeem was als bezwaar verbonden, dat niet alle gemeenteraadsleden in loondienst zijn en dat de inkomsten uit de hoofdfunctie uiteenlopen, zodat niet voor alle gemeenteraadsleden een gelijke vergoeding zou worden betaald. Het gevolg daarvan zou zijn dat de gemeente een ingewikkelde administratie zou moeten bijhouden om op een goede manier de vergoedingen te berekenen. In het tweede systeem zou dit belangrijke bezwaar vervallen, omdat alle leden van de gemeenteraad eenzelfde vergoeding ontvangen. De commissie sprak dan ook haar voorkeur voor dit laatste systeem uit.

De regering nam de meeste voorstellen van de commissie-Merkx over. Met ingang van 1 januari 1975 werd in het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden de nieuwe systematiek neergelegd: gemeenteraadsleden krijgen een vergoeding voor de werkzaamheden en een onkostenvergoeding. De vergoeding voor de werkzaamheden was mede bedoeld om inkomstenderving in de hoofdfunctie te compenseren. Sindsdien is er regelmatig gesleuteld aan het systeem (opkomst en afschaffing van wachtgeld, secundaire arbeidsvoorwaarden), maar de grondslagen zijn gebleven. De laatste tijd staat met name de vergoeding voor werkzaamheden van gemeenteraadsleden van kleine gemeenten in de belangstelling. De vraag is hoe het verder moet met de rechtspositie en beloning van decentrale volksvertegenwoordigers.

Beloning

De Raad vertrekt voor zijn advies over de beloning van decentrale volksvertegenwoordigers vanuit de volgende drie principes. Allereerst grijpt de Raad terug op wat hiervoor is beschreven over het lekenbestuur: decentrale volksvertegenwoordigers hebben een andere rol en nemen een andere positie in het stelsel in dan de professionals van de dagelijks besturen. Het tweede principe dat de Raad hanteert houdt in dat er geen financiële belemmerin - gen mogen bestaan om decentrale volksvertegenwoordiger te blijven of te worden. Het derde principe houdt in dat de bezoldiging van decentrale volksvertegenwoordigers het karakter heeft van een vergoeding voor gederfde in- 13 voor de publieke zaak • advies van de raad voor het openbaar bestuur komsten. Samengevat: lekenbestuur is een functie ‘erbij’ en dan kan met de toekenning van een betrekkelijk geringe schadeloosstelling en kostenvergoeding worden volstaan. Niet om er rijk van te worden, maar wel een behoorlijke vergoeding zodat iemand een kleine stap terug kan doen in zijn of haar hoofdfunctie.

Het verschil in beloning volgens de bestaande indeling van gemeentegrootte is naar het oordeel van de Raad te groot geworden, als wordt gekeken naar de werklast en de toegenomen verantwoordelijkheid van gemeenteraden. Net als raden van grote gemeenten moeten raden van kleine gemeenten immers de decentralisaties verstouwen; in relatieve zin is de druk voor kleine gemeenteraden toegenomen. Tel daarbij op dat – omgerekend naar vergoeding per uur – leden van kleine gemeenteraden er wel heel bekaaid vanaf komen (4,91 euro) ten opzichte van honderdduizend-plus gemeenteraden (19,64 euro per uur), dan is het verschil in beloning tussen gemeenteraadsleden van verschillende gemeentegrootte te groot: de vergoeding voor werkzaamheden van gemeenteraadsleden in kleine gemeenten is onevenredig laag.

Voorts is de Raad geen voorstander van een systeem zoals in sommige andere landen wordt toegepast om een vergoeding per vergadering te verstrekken. Dat zou namelijk ten onrechte suggereren dat het werk van een volksvertegenwoordiger zich met name in het gemeente- of provinciehuis afspeelt. Het pleidooi van de Raad is er nu juist op gericht dat gemeenteraadsleden en provinciale statenleden nu eerst en vooral volksvertegenwoordiger zijn en dat hun werk zich grotendeels buiten het gemeente- of provinciehuis zou moeten afspelen.

Wat betekenen deze principes en uitgangspunten voor het stelsel van vergoedingen voor decentrale volksvertegenwoordigers? Volgens de Raad kunnen de grondslagen van het systeem intact blijven. Maar naar het oordeel van de Raad moet de beloning van gemeenteraadsleden van gemeenten tot bijvoorbeeld 24.000 inwoners worden opgetrokken. Passend bij een nevenfunctie kan de vergoeding voor gemeenteraadsleden van gemeenten vanaf 100.000 inwoners op termijn omlaag. De Raad denkt aan een bandbreedte tussen de 750 tot 1.500 euro per maand voor de vergoeding van werkzaamheden. Geredeneerd naar het advies van de Raad om de gemiddelde tijdsbesteding voor het werk van decentrale volksvertegenwoordigers terug te brengen naar 8 tot 12 uur per week, is de Raad van mening dat omgerekend per uur er sprake is van een behoorlijke beloning. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat de honorering van werkzaamheden van Nederlandse gemeenteraadsleden in internationaal perspectief gemiddeld genomen boven die in andere landen ligt.7 7 Waarbij volledigheidshalve wel kan worden opgemerkt dat geen internationaal vergelijkend onderzoek is gedaan naar de zwaarte van de functie. voor de publieke zaak • advies van de raad voor het openbaar bestuur 14 Aan een lid van provinciale staten wordt een vergoeding voor de werkzaamheden toegekend die 1.163,75 euro per maand bedraagt.8 Geredeneerd naar een tijdsbesteding van 8 tot 12 uur per week meent de Raad meent dat deze vergoeding redelijk is en past binnen de bandbreedte van 750 tot 1.500 euro.

Aan een lid van het algemeen bestuur van een waterschap wordt een vergoeding toegekend van 477,42 euro.9 Daar waar veel gemeenteraadsleden en Statenleden vinden dat de werkdruk en tijdsbelasting te hoog is (resp. 49% en 53%), heeft maar een minderheid van de algemeen bestuursleden deze opvatting (17%).10 Voor het overige zijn er weinig onderzoeksgegevens beschikbaar over de tijdsbesteding en werkzaamheden van algemeen bestuursleden. De Raad adviseert dat het Ministerie van BZK samen met de belangenvereniging van algemeen bestuursleden hiernaar onderzoek laat doen op grond waarvan eventueel wordt beoordeeld of een aanpassing van de vergoeding aangewezen is.

Secundaire arbeidsvoorwaarden

De Raad denkt dat in de sfeer van secundaire arbeidsvoorwaarden verbeteringen mogelijk zijn om het ambt van decentrale volksvertegenwoordiger aantrekkelijk te maken. Het principe dat gederfde inkomsten worden vergoed, kan ook gelden voor secundaire arbeidsvoorwaarden. Wie een deel van zijn werkzame bestaan inzet voor de gemeenschap, loopt bijvoorbeeld het risico om over dat werkzame gedeelte pensioenopbouw mis te lopen. De Raad denkt daarom dat een landelijke voorziening11 in de sfeer van een tegemoetkoming in de kosten van een pensioenverzekering, vergelijkbaar met de bestaande regeling voor een tegemoetkoming in de kosten van ziektekostenverzekering, kan bijdragen aan de aantrekkelijkheid van het ambt van decentrale volksvertegenwoordiger. Voor een goed functionerende democratie moet een decentrale volksvertegenwoordiging goed worden ondersteund. Dus is scholing geboden, niet om materiedeskundigheid te vergaren, maar om vaardigheden als volksvertegenwoordiger te ontwikkelen. Functionele scholing zoals opleiding, cursussen en congressen die direct te maken heeft met het zijn van volksvertegenwoordiger, komt voor rekening van de gemeente of provincie, maar door volksvertegenwoordigers wordt daar maar weinig gebruik van gemaakt. Uit onderzoek blijkt dat het met de investering in het belang van een goede toerusting van gemeenteraadsleden en de gemeenteraad karig is gesteld: gemeenteraden reserveren minder dan 1% van de gemeentelijke begroting voor ondersteuning (griffie), opleiding en onderzoek (rekenkamer).12 Dit terwijl uit ander onderzoek blijkt dat decentrale volksvertegenwoordigers doorgaans het meest behoefte blijken te hebben aan ondersteuning bij informatieverwerking, gevolgd door een andere organisatie van werkzaamheden, institutionele kennis en ontwikkeling van vaardigheden.13 Goede democratie is een investering waard, aldus de Raad en daarom pleit hij voor verruiming van het toerustingsbudget door decentrale volksvertegenwoordigingen. De ideeën omtrent een toerustingsfonds zijn daarbij bruikbaar.14

Wat is een toerustingsfonds? De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (Raadslid.Nu) liet verkennen welke mogelijkheden er zijn om scholing en ondersteuning van gemeenteraadsleden te verbeteren. Het onderzoek leidde tot het idee om een fonds op te richten dat bijdraagt aan kennisontwikkeling en toerusting van gemeenteraadsleden en gemeenteraden. Uit het fonds zou (extra) budget kunnen worden toegekend aan gemeenteraden en griffies die aantoonbaar werk maken van opleiding en toerusting van gemeenteraadsleden en gemeenteraden. Gemeenteraadsleden zouden ook een individueel trekkingsrecht kunnen krijgen. Het fonds zou van start kunnen gaan met een investeringsimpuls van het Ministerie van BZK. Het idee van een toerustingsfonds kan ook worden toegepast op provinciale staten en algemeen besturen van waterschappen.

Politiek of burgerschapsverlof

Helpt een regeling voor politiek of burgerschapsverlof om het ambt van decentrale volksvertegenwoordiger aantrekkelijk te houden en te maken? De Raad juicht maatwerk toe waarbij werkgevers decentrale volksvertegenwoordigers (in spe) voldoende ruimte bieden om een combinatie van werk en het lidmaatschap van een decentrale volksvertegenwoordiging mogelijk te maken. Flexibiliteit in werktijden, beschikbaarheid en eventueel de mogelijkheid van parttime verlof zouden hieraan kunnen bijdragen, aldus de Raad.15 In dat licht bezien wijst de Raad op een interessante proef die gaande is in Rotterdam waarbij de intentie van werkgevers is gericht op maatwerk, zo blijkt volgens de Raad uit de houding van werkgevers (VNO-NCW en MKB-Nederland). Tegelijkertijd realiseert de Raad zich dat nieuwe wettelijke regelingen voor politiek of burgerschapsverlof niet eenvoudig implementeerbaar zouden zijn. De Raad wijst in dit verband op de constatering van de commissie-Merkx dat er bezwaren kleven aan een systeem van wettelijk verplicht verlof. Bij minder tijdsbesteding is het ambt van decentrale volksvertegenwoordiger voor werknemers, zelfstandig ondernemers en zzp-ers beter behapbaar naast hun hoofdwerkzaamheden. Uit onderzoek blijkt dat de meeste gemeenteraadsleden ervaren dat hun werkgever zich flexibel opstelt. De Raad denkt dan ook dat maatwerk binnen de bestaande regelingen voor politiek of burgerschapsverlof tot de mogelijkheden behoren. Plus: een bijzondere regeling voor burgerschapsverlof geeft de impliciete boodschap af dat het lidmaatschap van een decentrale volksvertegenwoordiging niet te combineren is naast een andere hoofdfunctie. Dat is de weg die de Raad niet op wil.

andere maatregelen om het ambt aantrekkelijk te maken

Beperkte, soms negatieve beeld doorbreken

Nederland heeft goed openbaar bestuur, maar er heerst een overwegend negatief beeld over de aantrekkelijkheid van volksvertegenwoordigende functies in het decentrale bestuur. Voor de maatschappelijk carrière is het niet altijd een plus en er is een behoorlijke de kans dat decentrale volksvertegenwoordigers te maken krijgen met verbaal of fysiek geweld. Zelf vinden gemeenteraadsleden het vervullen van hun ambt iets om trots op te zijn, maar zorgen hebben ze ook. Het politieke bedrijf is soms moeilijk te begrijpen voor gewone mensen. Het gegeven dat het moeilijk is voor burgers om betrokken te zijn bij besluitvorming door de gemeenteraad wordt algemeen beschouwd als iets wat het functioneren van de volksvertegenwoordiging onaantrekkelijk maakt. Ook is de gemeenteraad te veel met zichzelf bezig, te veel versnipperd en is er te veel politiek gedoe over incidenten. Hoe kijken burgers tegen het decentrale bestuur aan? Hoewel mensen zich meer met Nederland dan hun gemeenten verbonden voelen, hebben zij wel meer vertrouwen in het gemeentebestuur dan in het landsbestuur. Er wordt wel gestemd (maar steeds minder) en er is ook wel interesse voor de lokale politiek, maar niet bij jongeren. De Nederlandse burger koestert verworven democratische waarden, maar heeft minder op met politiek. Politiek geïnteresseerden hebben niet zozeer een positief of negatief beeld van decentrale volksvertegenwoordigers; ze lijken vooral géén beeld te hebben. Uit onderzoek van ProDemos blijkt dat veel gemeenten niet erg actief zijn met het informeren van inwoners over de werking van de gemeentepolitiek.17 De aantrekkelijkheid van het ambt van decentrale volksvertegenwoordiger kan volgens de Raad worden vergroot door beeldvorming over gemeenteraden, provinciale staten en algemeen besturen van waterschappen te verbeteren. Het beperkte beeld dat mensen hebben over het functioneren van de volksvertegenwoordiging moet beter. Bij verkiezingen zetten politieke partijen marketingtechnieken in om zwevende kiezers te bereiken. Buiten verkiezingen om zouden gemeenten, provincies en waterschappen het werk van hun volksvertegenwoordigingen meer in de schijnwerpers kunnen zetten: mensen laten kennismaken met politiek en bestuur, inwoners cursussen geven over besturen, scholieren laten debatteren over vraagstukken op de agenda van de volksvertegenwoordiging. De (on)aantrekkelijkheid van het ambt van decentrale volksvertegenwoordiger is overigens niet een fenomeen waarvan alleen het openbaar bestuur last heeft: ook andere maatschappelijke domeinen zoals het verenigingsleven of het buurtwerk, hebben moeite met het werven en vasthouden van goede mensen voor bestuursfuncties. Veel mensen zijn bereid af en toe vrijwilligerswerk te doen maar bijvoorbeeld voor bestuursfuncties die minder vrijblijvend zijn, is die bereidheid er een stuk minder. 

Experimenteren met het werven van nieuw talent

Uit hetzelfde onderzoek van ProDemos blijkt dat alleen een klein deel van de gemeenten activiteiten onderneemt om gemeenteraadsleden te werven. De Raad denkt dat veel meer moet worden ingezet op het zelf werven van nieuw talent voor de volksvertegenwoordigingen van gemeenten, provincies en waterschappen. De noodzaak is groot: amper 2,5% van de kiesgerechtigden in Nederland is lid van een politieke partij.18 En: mensen willen zich best inzetten voor de lokale gemeenschap, maar knappen af op de partijpolitiek. Tel daarbij op dat de schaarse tijd ook wordt belast door het actief zijn voor de partij, dan is de conclusie: de rekruteringsfunctie van politieke partijen holt (achter)uit, de werving van goede volksvertegenwoordigers is in het geding. Dit terwijl bijna 98% van het potentieel niet wordt aangeboord en daar liggen kansen. Veel decentrale volksvertegenwoordigers willen dat het houden van bijeenkomsten met burgers vaker wordt ingezet als methode van rekrutering (36- 54%). Veel gemeenteraadsleden en algemeen bestuursleden pleiten voor een intensivering van voorlichting en onderwijs op scholen en universiteiten (respectievelijk 34% en 40%).19 De Raad stelt dan ook voor dat er in de komende bestuursperiode tot de verkiezingen voor de gemeenteraden in 2022 en voor provinciale staten in 2023 experimenten worden opgezet waarin gemeenten, provincies en waterschappen zélf gaan werven om inwoners te interesseren om volksvertegenwoordiger te worden.

Voetnoten

1. Adviesaanvraag van 3 juli 2017, zie Bijlage II.
2. De Raad gaat hierbij uit van de bestaande indeling van gemeentegrootte.
3. In gemeenten < 14.000 inwoners bedroeg de gemiddelde tijdsbesteding per week in 2017 bijna 13 uur, in gemeenten > 100.000 inwoners meer dan 20 uur en in gemeenten > 150.000 inwoners bijna 24 uur. Bron: Daadkracht voor de overheid in opdracht van Raadslid.Nu. Nationaal Raadsledenonderzoek 2017. Vijfde trendonderzoek naar de tijdsbesteding en werkzaamheden van gemeenteraadsleden, maart 2017.
4. Daadkracht voor de overheid, Nationaal Statenledenonderzoek 2013, Tweede trendonderzoek naar de tijdsbesteding en werkzaamheden van Provinciale Statenleden: éénmeting, 2013.
5. Zie ook: Op weg naar meervoudige democratie. Oproep van de Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur, juni 2016. Meervoudige democratie gaat onder meer over experimenteren, leren, maatwerk en verscheidenheid in innovatie die nodig zijn om de verbinding te leggen tussen representatieve democratie en innovatieve vormen van democratie.
6. Kamerstukken II 1974/75, 13 238, nr. 3, blz. 5.
7. Waarbij volledigheidshalve wel kan worden opgemerkt dat geen internationaal vergelijkend onderzoek is gedaan naar de zwaarte van de functie.
8. Artikel 2, eerste lid, van het Rechtspositiebesluit staten en commissieleden, geldend op 1 januari 2018.
9. Artikel 3.2 van het Waterschapsbesluit, geldend op 1 januari 2018. In het Waterschapsbesluit is aansluiting gezocht bij de rechtspositieregeling die geldt voor gemeenteraadsleden.
10. Ministerie van BZK, Decentrale volksvertegenwoordiging anno 2015. Belevingsonderzoek onder decentrale volksvertegenwoordigers, december 2015, p. 68.
11. De Raad wijst in dit verband op een ontwikkeling in het Overleg Rechtspositie Decentrale Politieke Ambtsdragers (ORDPA-overleg) over het mogelijk maken van een pensioen - voorziening. Een landelijk geldende aanspraak maakt onderdeel uit van de rechtspositie van alle decentrale volksvertegenwoordigers, anders dan de mogelijkheid om een voorziening te (laten) regelen bij afzonderlijke verordening per gemeente, provincie en/of waterschap.
12. Overheid in Nederland in opdracht van Raadslid.Nu, Zelfstandig Raadsbudget, voorjaar 2016.
13. Ministerie van BZK, Decentrale volksvertegenwoordiging anno 2015. Belevingsonderzoek onder decentrale volksvertegenwoordigers, december 2015, p. 46.
14. Raadslid.Nu, Fonds toerusting gemeenteraadsleden. Investeren in democratische impact voor kennisontwikkeling en toerusting van raadsleden, 10 november 2017.
15. Zie ook: Raad voor het Openbaar Bestuur, 15,9 uur. De verbindende rol van het raadslid in een vitale democratie, april 2016, p. 28.
16. Burgers is gevraagd aan te geven waar zij zelf in het ambt van decentraal volksvertegenwoordiger naar verwachting het meeste last van zouden hebben. De resultaten geven aan dat burgers verwachten in het ambt met name last te zullen hebben van een gebrek aan invloed (60%), het optreden van politieke spelletjes (50%) en de werkbelasting (29%). Bron:
    Ministerie van BZK, Decentrale volksvertegenwoordiging anno 2015. Belevingsonderzoek onder decentrale volksvertegenwoordigers, december 2015, p. 55-56.
17. Bron: https://www.prodemos.nl/wp-content/uploads/2016/05/Onderzoeksrapport-YaraAl-Salman-Depolitiekdichtbij.pdf.
18. 18 Na jaren van daling bereikte het gezamenlijke ledental van de partijen in 2016 een dieptepunt. Door een sterke stijging is het ledental op 1 januari 2018 terug op het niveau van 2010. Het grootste deel van de stijging komt voor rekening van het Forum voor Democratie. Bij de jonge partij meldden zich in 2017 jaar liefst 21.021 nieuwe leden. De totale stijging van het ledental van politieke partijen past in het patroon dat partijen het relatief goed doen in jaren waarin er Tweede Kamerverkiezingen plaatsvinden. Bron: https://www.parlement.com/id/vklqd59bk3v9/nieuws/ledental_politieke_partijen_naar_hoogste.
19. Ministerie van BZK, Decentrale volksvertegenwoordiging anno 2015. Belevingsonderzoek onder decentrale volksvertegenwoordigers, december 2015, p. 69-70.