_w1700_h400_1.png)
Toelichting en verantwoording
Selectie van gemeenten: waarom deze?
De Raad voor het openbaar bestuur selecteerde 20 gemeenten voor het project ‘Gemeenten in 3D’. Dat gebeurde aan de hand van kenmerken als geografische spreiding en grootteklasse, maar ook op basis van voor de decentralisaties relevante criteria zoals de sociaal-geografische, sociaal-economische en gezondheidssituatie in een gemeente. Deze bepalen in hoge mate de opgaven van de gemeenten in het sociaal domein. De selectiecriteria zijn aldus:
- Fysiek-geografisch: heeft de gemeente een centrumfunctie (houdt hij voorzieningen in stand voor andere gemeenten)? Is het een landelijke of stedelijke gemeente? Wonen de inwoners verspreid?
- Demografisch: is er sprake van krimp? Of van veel jeugd? Is er inburgeringsproblematiek?
- Sociaal-economisch: heeft de gemeente opgaven op het gebied van werk, inkomen, armoede en participatie? Wetenschappelijk is het verband tussen gezondheid en sociaal-economische situatie aangetoond.
- Gezondheidstoestand: hoe vervaren mensen hun gezondheid? Zijn er veel mensen met verschillende, langdurige aandoeningen?
- Financiën sociaal domein: hoeveel geld ontvangt de gemeente van het Rijk voor haar taken? Is dit veel of weinig ten opzichte van de historische kosten?
Deze kenmerken spelen niet alleen een rol in de selectie van gemeenten, maar komen ook terug in de ‘foto’s’ bij de relazen (zie bij ‘relazen’). Het gaat om kenmerken die samenhangen met kosten en zorggebruik van een gemeente. Naast tamelijk ‘gemiddelde’ gemeenten zijn er ook gemeenten gekozen die op bepaalde kenmerken een groot verschil tonen ten opzichte van landelijke gemiddelden.
De Raad prijst zich gelukkig dat alle benaderde gemeenten hun medewerking toezegden en met veel zorg en aandacht contacten organiseerden tussen de Raad en hun medewerkers, inwoners, zorgondernemers, raadsleden en alle anderen die lokaal betrokken zijn bij jeugd, welzijn en zorg. De Raad ziet uit naar de samenwerking in de tweede fase van dit project.
Eerste waarnemingen Gemeenten in 3D
De Raad voor het openbaar bestuur wil met het project ‘Gemeenten in 3D’ de eerste waarnemingen vanuit de lokale werkelijkheid over de decentralisaties in het sociaal domein onder de aandacht brengen van regering en parlement. Signalen en bevindingen hebben betrekking op de gevolgen van de decentralisaties voor het openbaar bestuur, het functioneren van de (lokale) democratie en de financiële houdbaarheid van de (lokale) verzorgingsstaat. De Raad onderzoekt de decentralisaties op suggestie van de Eerste Kamer en op verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken en rapporteert hierover in deze brief
Wijze van rapporteren per gemeente: foto’s en relazen
Van iedere gemeente maakt de Raad een rapportage bestaande uit een ‘foto’ en een relaas. Bij de ‘foto’ wordt aan de hand van kwantitatieve gegevens een beeld geschetst. De kwantitatieve gegevens worden gedurende de komende drie jaar bijgehouden om de ontwikkelingen in kaart te brengen. Deze combinatie maakt analyses mogelijk: komen cijfers en ervaringen overeen? Zijn uitkomst en beleving tegenstrijdig? In hoeverre komen soortgelijke gemeenten in problematiek en beleid overeen? Zijn er omstandigheden die extra kosten veroorzaken of die juist voorkomen? Aldus ontstaat een bron van informatie die behulpzaam is bij de uiteindelijke betekenisgeving van de decentralisaties in termen van de kwaliteit van het openbaar bestuur en het functioneren van de (lokale) democratie, het einddoel van dit project. Tussentijds kan de lezer feiten en cijfers combineren met ervaring en beleving. Hij oordele zelf.
Relazen en analysekader
De relazen worden ingeleid met een ‘foto‘ van de bezochte gemeenten. De cijfers zijn afkomstig van het CBS en de Monitor Sociaal Domein van het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING), te raadplegen via waarstaatjegemeente.nl. KING baseert zich op zijn beurt vooral op cijfers van het CBS. KING beschrijft dit als volgt: “De gegevens die gebruikt zijn waren voor een groot deel al beschikbaar bij het CBS (bijvoorbeeld de beleidsinformatie jeugd en gegevens uit het gemeenteprofiel).” Een beperkt gedeelte is aanvullend uitgevraagd bij gemeenten. Tevens is er gebruik gemaakt van cijfers van GGD en GHOR. De gegevens over jeugd zijn afkomstig uit de door jeugdinstellingen aangeleverde gegevens in het kader van de wettelijke verplichting beleidsinformatie jeugd. Deze gegevens zijn voor alle gemeenten beschikbaar. Dat geldt ook voor de cijfers over de Participatiewet. Deze cijfers zijn hergebruikt uit de gegevens die gemeenten wettelijk verplicht aanleveren via de Bijstanduitkeringsstatistiek (BUS) en Statistiek Re-integratie door Gemeenten (SRG).
Relazen
Naast kwantitatieve gegevens inventariseerde de Raad verhalen en ervaringen van betrokkenen in het sociaal domein, waarbij de gemeente niet alleen fungeert als vindplaats voor de lokale democratie, maar ook van de lokale verzorgingsstaat in wording. Iedere gemeente bepaalde zelf met wie de Raad gesprekken voerde, zij het dat de Raad steeds verzocht om een evenwichtige vertegenwoordiging vanuit politiek en bestuur, de ambtelijke organisatie, zorgaanbieders, advies- en cliëntraden, zorgontvangers en anderszins betrokken inwoners. De relazen zijn door de gemeenten geautoriseerd, een aantal is nog in bewerking en wordt op korte termijn toegevoegd.
Analysekader
Voor de uiteindelijke betekenisgeving van de decentralisaties in termen van kwaliteit van het openbaar bestuur en het functioneren van de (lokale) democratie is een analysekader opgesteld, dat leidend is voor de inventarisatie van lokale ervaringen. Het analysekader omvat drie perspectieven:
- Het bestuurlijk perspectief
- Het democratisch perspectief
- Het (financieel) houdbaarheidsperspectief
Bestuurlijk perspectief
Beleidsfilosofieën en sturingslogica’s
Om als overheid efficiënt en doeltreffend te kunnen opereren, is van belang dat de sturingslogica’s en beleidstheorieën achter de verschillende wetten voldoende op elkaar aansluiten, zodat synergie kan ontstaan tussen verschillende beleidsafdelingen en domeinen. De meerwaarde van een dergelijke samenwerking, integraal werken, is dat effectiviteit van hulp en zorg toeneemt, zo mogelijk tegen lagere kosten. Zijn de schotten verminderd of zijn er juist nieuwe schotten ontstaan? En sluit wetgeving aan, botsen beleid en praktijk?
Administratieve druk en bureaucratie
Een ander aspect dat van invloed kan zijn op de vormgeving en uitvoering van nieuwe taken, is bureaucratie en de administratieve druk. Denk aan registratie, administratieve verantwoording en de daarbij behorende automatiseringssystemen. Is de administratieve last afgenomen of juist toegenomen? Zijn er nieuwe verantwoordingsprocessen ontstaan?
Maatwerk versus gemeenschappelijke regelingen
Het is de vraag hoe effectieve hulpverlening in de vorm van lokaal maatwerk zich verhoudt tot gemeenschappelijke regelingen die ontstaan vanuit regionale samenwerking. Hoe vraaggericht zijn gemeenschappelijke regelingen en in hoeverre sluiten deze in uitvoering aan bij de lokale vraag?
Interbestuurlijke verhoudingen
De decentralisaties zouden gepaard gaan met meer autonomie en beleidsvrijheid voor gemeenten. Ervaren gemeenten voldoende vrijheid, nemen ze die, of stuurt Den Haag nog te veel mee?
Democratisch perspectief
Democratische sturing dichtbij, besluitvorming op afstand
Zijn de drempels om te participeren in de lokale politiek en beleid lager geworden en/of kunnen burgers eenvoudiger dat beleid beïnvloeden?
Nabijheid versus afstand van burgers tot het lokaal bestuur
Ervaren lokale bestuurders hun verantwoordelijkheden anders en zijn zij hun inwoners meer nabij? En hoe ervaren burgers met een hulpvraag hun betrokkenheid in de besluitvorming? Herkennen zij zich in de genomen besluiten? Voelen zij zich gehoord?
Handelingsvrijheid van gecontracteerde professionals, frontlijnwerkers en ambtenaren
Neigen gemeenten naar beheersing als het gaat om de uitvoering van nieuwe taken? Besteden ze de taken volledig uit en tot waar willen zij als opdrachtgever betrokken zijn bij de uitvoering? In hoeverre laten gemeenten de gecontracteerde aanbieders ruimte voor innovatie?
Democratische legitimiteit
Hoe organiseren raadsleden draagvlak voor hun besluiten en koppelen ze daar over terug? Op welke wijze zoeken zij contact met de lokale samenleving en in hoeverre hebben zij zicht op behoeften van inwoners met een hulpvraag? Dit geldt ook voor het ambtelijk apparaat: hoe en in welke mate wordt er gecommuniceerd over de decentralisaties en veranderingen? Op welke wijze worden burgers betrokken in de vormgeving van het beleid?
Regionale samenwerking
De gemeentelijke schaal blijkt soms te klein; specialistische hulp vraagt om massa, expertise en risicodeling, bijvoorbeeld bij de inkoop. Hoe verhoudt regionale samenwerking zich tot de lokale democratie? Werkt regionale samenwerking beperkend voor de lokale democratie of niet? Hoe vervullen raadsleden hierin hun rol als volksvertegenwoordiger? Beschikken zij over voldoende deskundigheid en doorzetmacht?
Financieel perspectief
Het financiële perspectief valt uiteen in twee aspecten: houdbaarheid en sturing
Houdbaarheid
Preventie, eigen kracht en beroep op de eigen sociale omgeving zijn belangrijke oogmerken van de decentralisaties. Deze zouden ervoor zorgen dat individuele maatwerkvoorzieningen of gespecialiseerde zorg alleen worden aangeboden als alle andere mogelijkheden niet voorzien in de hulpvraag. Hebben gemeenten zicht op de kosten? De houdbaarheid wordt mede bepaald door het optreden van effecten als afwentelmechanismen. Degene die de kosten maakt, is een ander dan de ontvanger van de baten (‘split incentives’). Weerhoudt dit de gemeente om in te zetten op preventieve maatregelen? Of zoeken zij vooral de samenwerking op met zorgverzekeraars en zorgkantoren? Is die bereidheid voor samenwerking er en voor het delen van de kosten en wat zijn de ervaringen?
Sturing
Alle middelen zijn vrij besteedbaar, maar spelen de afzonderlijke budgetten, behorend bij de wetten, een rol? Wordt de beschikbaarheid/reikwijdte van zorg en hulp afgeleid van budget-per-wet en gaat daar dus sturing van uit?
Wetenschap
Bij de vormgeving en afbakening van het project, maar ook bij wijze van tussentijdse toetsing, is van gedachten gewisseld met prof.dr. Paul ’t Hart en dr. Lieske van der Torre van de Universiteit Utrecht. De contacten met de Campus Den Haag van de Universiteit Leiden mondden uit in een bijdrage aan dit e-zine van dr. Caspar van den Berg en prof. dr. Sandra Groeneveld, Governance van de gedecentraliseerde beleidsuitvoering.
Verschillende kennisinstituten, planbureaus, adviescolleges en Hoge Colleges van Staat onderzoeken en adviseren over de decentralisaties in het sociaal domein, elk vanuit een eigen perspectief en verantwoordelijkheid. Met als aanleiding het Gemeenten in 3D-project, initieerde de Raad voor het openbaar bestuur de ‘Haagse kennis & kunde' (HKK), een informele denktank/kennishub/uitwisselingsplatform waarin in wisselende samenstelling deelnemers in een informele setting kennis delen over lopende onderzoeken, methodes en uitkomsten. Leden van de HKK zijn onder meer medewerkers van de Raad voor de financiële verhoudingen, de Algemene Rekenkamer, het Centraal planbureau, het Sociaal Cultureel Planbureau, KING, de Raad voor de Volksgezondheid en Samenleving, het CBS, de WRR, de Nationale Ombudsman, de Kinderombudsman, I-Sociaal Domein, Actal en de Inspectie SZW.
Financiën in 3D
De financiële aspecten van de decentralisaties roepen veel vragen op. In de bijdrage Financiën in 3D: hoe zit het eigenlijk? wordt in vogelvlucht inzicht gegeven in de herkomst en verdeling van de geldstromen die horen bij bestaande en nieuwe sociale taken.
Nadere advisering
Medio 2017 adviseerde de Raad voor de financiële verhoudingen nader over de toekomstige bekostiging van het sociaal domein in het advies Geld (om te) zorgen. De Raad voor het openbaar bestuur bracht medio op verzoek van de staatssecretaris van VWS advies uit over de samenhang tussen de verschillende zorgwetten, Zorg voor samenhangende zorg. Over zorgwetten die door gemeenten worden uitgevoerd. De Tweede Kamer nam hiervoor het initiatief.
